죽어가는 미국의 도시들, 어떻게 구할 것인가?

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미국 주요 도시들의 인구가 줄어들고 있다. 이 현상은 과거 수십 년 동안 꾸준하게 일어나고 있는 현상이다. 자동차를 상징했던 디트로이트주가 쇠락의 길을 걸었듯, 이러한 도시들은 향후 ..



미국 주요 도시들의 인구가 줄어들고 있다. 이 현상은 과거 수십 년 동안 꾸준하게 일어나고 있는 현상이다. 자동차를 상징했던 디트로이트주가 쇠락의 길을 걸었듯, 이러한 도시들은 향후 디트로이트의 길을 걷게 될 예정이다. 현재 어떤 이유로 이러한 현상이 일어나는 것인지, 그리고 이를 해결하기 위한 각 도시들의 솔루션은 무엇인지 알아보자.

 

한때 북적거리고 번영했지만 이제는 자신의 그림자 속으로 침몰하고 있는 도시를 이해하기란 쉬운 일이 아니다. 버팔로(Buffalo)는 한때 미국에서 1인당 소득이 가장 높았던 부유한 도시 중 하나로 뉴욕, 필라델피아, 보스턴과 함께 순위를 다퉜다. 1860년대 철도 시대가 도래하면서 클리블랜드, 시카고, 달라스, 덴버, 세인트루이스도 부자가 되었다. 20세기 초, 디트로이트는 기술 패러다임의 변화가 도시의 운명을 근본적으로 바꿀 수 있다는 것을 상징했다. 특히 헨리 포드(Henry Ford)가 내연 기관과 조립 라인을 결합하여 자동차를 획기적인 대량 생산 소비재로 만드는 꿈을 실현했을 때, 1920년대 디트로이트는 미국에서 가장 빠르게 성장하는 도시이자 가장 부유한 도시 중 하나가 되었다.

 

코닥 창업자 조지 이스트먼(George Eastman)이 뉴욕 로체스터에 미친 영향도 포드의 그것과 비슷했다. 화학, 제조, 마케팅 분야에서의 그의 획기적인 혁신을 통해 누구나 코닥 모멘트(Kodak moment, '사진으로 남기고 싶은 순간'이라는 의미의 일반적인 숙어가 됨)를 남길 수 있었다. 이것은 그의 고향을 훗날 제록스를 탄생시킨 기술 센터로 변모시켰고, 다시 실리콘 밸리의 시작을 이끌었다.

 

그러나 지금은 어떤가?

 

1970년 미국 인구 조사에서 세인트루이스는 20년 전인 1950년보다 25% 줄어든 인구를 가진 최초의 도시가 되었다. 이후 1980년까지 대도시의 인구는 차차 감소하여 9개 도시의 인구가 1960년보다 적어도 25% 축소되었다. 또한 그 이후로도 이러한 추세는 끊임없이 계속되었다. 2010년, 17개 도시는 인구가 최정점에서 최소 25% 정도 낮아졌다. 물론 더 많은 도시들이 그 이상의 인구 손실을 경험했다. 일례로, 오늘날 디트로이트는 인구는 1960년 대비 44%에 불과하다.

 

이전에 이보다 훨씬 더 큰 17개 도시에서, 인구 감소는 거의 두 배에 달하는 빈곤 인구를 수반했고, 연방 기준 빈곤 이하 인구가 25% 이하인 경우는 단 한 곳도 없었다. 2020년 인구 조사 데이터에 따르면, 이 수치는 현재 최소 20개 도시로 늘어났다. 디트로이트와 로체스터처럼 이들 각 도시는 지난 50년 동안 인구의 4분의 1 이상을 잃을 것이고, 남은 인구 5분의 1이 빈곤 속에 살게 될 것이다.

 

우리는 이들을 ‘죽어가는 도시’라 명명한다. 왜냐하면 어느 누구도 이러한 하향을 되돌릴 수 있는 효과적인 개입을 고안한 바 없기 때문이다. 미국은 대공황 이후 ‘도시 재생’과 ‘슬럼화 제거’, 더불어 더 최근에는 ‘혁신 허브’와 ‘기술 회랑(tech corridors)’을 적극적으로 추진하고 있다. 그러나 이렇게 의도적으로 고안된 재생 솔루션 중 그 어느 것도 쇠퇴와 붕괴를 막지 못하고 있다.

 

왜 그럴까?

 

저명한 ‘기업가 정신 전문가’이자 경제학자인 칼 슈람(Carl Schramm)에 따르면, 현대 시장 민주주의에서 생존하고 번영하려면 도시가 탄력적이어야 한다. 무엇보다도 도시는 다음과 같은 상황에 응답할 수 있어야 한다.

 

- 경제 구조에 있어서의 변혁
- 기술 혁신으로 인한 창조적 파괴
- 진화하는 노동 시장
- 세계화된 경제에서의 경쟁

 

예를 들어, 단 하나의 산업에 대한 경제적 의존은 이미 잘 알려진 위험 요소이다. 자동차 제조 분야에서의 글로벌 경쟁이 디트로이트에 미친 영향은 지난 50년 동안 분명해졌다.

 

이러한 운명을 피하기 위해, 생존하고 번영하는 도시는 잃는 것보다 더 빠르게 새로운 비즈니스를 창출한다. 그러나 이와 동등하게 중요한 것은 거주하고 싶고 도시로의 진화와 미래에 참여하도록 시민들이 양질의 삶을 유지할 수 있어야 한다는 것이다.

 

이것은 도시가 변화하는 압력과 기회에 대응할 수 있도록 경제적으로 유연하고 정치적으로 창의적이어야 함을 의미한다.

 

도시 생활의 질은 다양한 공공 서비스 제공에 달려 있다. 이는 안전한 거리와 좋은 학교, 깨끗한 물 공급, 쓰레기 수거, 소방 및 긴급 서비스 제공, 하수도, 보도 및 교량 유지를 의미한다. 불행히도 좋은 공공 서비스를 제공하는 데 드는 비용은 시간이 지남에 따라 증가하는 경향이 있다. 그러나 제한적인 노동 규칙과 정치로 인해 이러한 증가가 생산성 향상으로 상쇄되지는 않는다.

 

도시에 대한 의미는 이제 분명하다. 증가하는 과세 기반을 보장받으려면 활기차고 성장하는 혁신적인 민간 부문이 필요하다. 동시에 똑같이 중요한 것은 공공 부문 서비스를 개혁하기 위한 정치적 유연성이 필요하다는 것이다. 그렇지 않으면 지속 가능한 재정이 불가능해진다.

 

또 다른 문제는 세금이다. 과거와 달리 오늘날의 납세자들은 세금 부담에 매우 민감하고 이를 비교하는 경향이 짙어졌다. 앞으로의 인구 조사에서는 세금이 높은 주에서 낮은 주로의 이주 외에도, 세율이 높은 도시보다는 세율이 낮은 카운티로의 이주 경향을 보여줄 것이다. 그러나 인구 감소에도 불구하고 공공 인력을 축소하는 것은 정치적으로 불가능한 경우가 많다.

 

죽어가는 도시의 특징 중 또 하나는 이념적 다양성이 부족하다는 것이다. 증가하는 공공 서비스 비용을 수용하기 위해 세금을 인상해야 하는 도시는 연방 보조금 및 세입 배분에 점점 더 많은 의존 성향을 보여 왔는데, 이는 민주당 지지자들이 선호하는 방식이다. 이로 인해 민주당이 상당히 많은 도시를 독점해왔다. 예를 들어, 세인트루이스는 71년, 필라델피아는 68년, 디트로이트는 63년, 볼티모어는 53년 동안 민주당이 독점해오고 있다.

 

이러한 정치적 편향의 위험성은 오늘날 도시에 더욱 분명해 보인다. 이념적 다양성은 민주적 문제 해결의 원동력이기 때문이다. 정치적 독점의 장기화는 반대 의견을 거부하고 도시가 인구 감소, 사업 기반 및 삶의 질 복구에 필요한 더 폭넓은 범위의 아이디어를 탐구하는 데 방해가 된다.

 

또한 연방정부에 대한 재정 의존도가 높아짐에 따라 스스로 선택할 수 있는 다양한 정치 옵션이 더욱 감소한다. 연방 자금에는 교육, 공중 보건, 병원 건설, 치안, 빈곤층 관리와 같은 전통적인 도시 서비스를 관리하는 시장의 재량을 크게 줄이는 규제가 수반되기 때문이다. 이로 인해 한 때 부유했고 자립 재정이었던 도시들이 연방의 통제에 취약하게 된다. 2018년에 그러했던 버팔로는 현재 연방으로부터 예산의 42%를 지원받고 있다.

 

이러한 다양한 이유로 결여되는 유연성의 부족은 도시가 주변 세계를 변화시키는 여러 기술의 물결에 대응하는 것을 사실상 불가능하게 만들었다. 이러한 기술 네 가지만 보자.

 

첫째, 주간 고속도로 시스템(the Interstate Highway System)이 있다. 연방 고속도로 시스템의 절반이 완성된 1980년대에 이르러, 미국인들은 1956년보다 2배 더 많이 도로를 운전할 수 있었다. 고속도로는 훨씬 더 빠르고, 더 편안하고, 안전한 자동차를 생산하게 했고, 먼 곳까지 이동하는 것이 더욱 수월해졌다.

 

둘째, 제트 엔진이 있다. 이는 상업 항공을 변화시켰다. 미국 내 항공 여행에 대한 수요는 1960 년 연간 약 400만 명에서 2018년에는 7억 7500만 명 이상으로 급증했다. 오늘날 필라델피아에서 잭슨빌까지의 요금은 편도 100달러 미만이다. 저가 항공 서비스는 세금 부담이 훨씬 낮은 남부 및 남서부 도시로의 이전을 결정하는 데 도화선이 되었다. 가족을 보거나 일하기 위해 2시간 정도만 비행기를 이용하는 것이 가능해진 것이다.

 

셋째, 에어컨을 보자. 미 북동부와 중서부 북부 도시의 경쟁력을 약화시킨 혁신 기술이 바로 에어컨이다. 에어컨의 발명과 확산은 남부의 습한 도시 혹은 건조한 사막 환경을 가진 도시를 살기 좋고 실용적인 지역으로 변모시켰다. 1955년 미국 가정의 2% 미만이 에어컨을 사용했지만 1970년대 말에는 절반 이상, 남부 대부분의 지역에는 에어컨이 모두 설치되었다.

 

넷째, 인터넷이 있다. 미국의 경제적 지리 상황을 다른 어떤 것보다 더 많이 재배열하는 기술이 바로 인터넷이었다. 도시가 사람들이 서로 근접하여 발생하는 네트워크 효과로 인해 크게 번창한다면 인터넷은 잠재적으로 이러한 근본 자체를 위협했다. 그리고 코로나19로 인한 팬테믹은 이러한 위협을 더 가속화하고 있다.

 

도시의 성장과 생존을 방해하는 이러한 강력한 요소들이 등장하면서, 도시 경제와 생계를 활성화하기 위한 수많은 전략들이 나왔다. 이중 가장 일반적으로 접하는 전략은 한때 번영했던 도시의 과거를 모델로 하는 새로운 산업 클러스터를 만드는 것이었다. 하버드경영대학원(Harvard Business School)의 마이클 포터(Michael Porter) 교수가 이 프로세스를 제안했다. 도시는 먼저 기술의 미확정된 경계를 파악한 후, 지역 기업가들이 새로운 시장을 개발할 수 있는 보완 클러스터를 개발하도록 유도하는 것이다.

 

보다 많은 스타트업의 본거지가 되고자 많은 도시들은 또 다른 전략으로 전환하기도 했다. 20년 전, 도시 계획학자 리처드 플로리다(Richard Florida)는 문제가 있는 도시들이 아직 어느 지역에도 속하지 않은 대학 졸업생, 장인, 디자이너들을 하나의 상상적 그룹, 소위 창의 클래스로 모집하여 지역 경제를 활성화할 수 있다고 썼다. 그는 이전 산업 지역을 재개발하고 오래된 공장 공간을 로프트 아파트, 스튜디오, 상점으로 만들어 인구 통계에 새로운 주민들을 유입하는 것에 관해 계속적인 조언을 했다.

 

그러나 전통적인 산업 기반의 대부분을 잃은 도시들은 외부의 창의적 인재 유입을 통해 경제를 재활성화하는 데 필요한 수만 개의 새로운 일자리를 창출할 수 없었다. 연구에 따르면 모집되는 소위 ‘크리에이티브’에는 미국과 세계 시장에 주요 제품을 제조하고 공급하기 위해 수천 명을 고용하는 기업을 세우는 이들보다는 단순히 갤러리를 여는 예술가 또는 소규모 양조장을 운영하는 생활형 스타트업일 가능성이 훨씬 더 높은 것으로 나타났다.

 

칼  슈람은 또한 많은 도시들이 시도한 4가지 무익한 접근 방식에 대해서도 언급했다.

 

- 경전철 시스템을 구축하여 더 많은 사람들이 수월하게 직장을 오가고, 환경 지속 가능성을 구축하는 것

 

- 도시를 관광지로 재편하기 위한 도심 스포츠 경기장을 건설하고, 새로운 경기장 근처에 박물관, 수족관 및 기타 명소를 짓는 것

 

- 죽어가는 도시를 주변의 부유한 교외와 병합하여 도시의 과세 기반을 확대하는 것.

 

- 자금력이 있는 ‘지역 챔피언’의 도움을 받는 것. 예를 들어, 더 많은 세수를 위해 도시 병합을 추진한 도시들은 지난 50년간의 통합 노력에서 거의 대부분 실패했고, 1977년 포드 자동차는 디트로이트 시내를 복원하기 위해 엄청난 노력을 기울였지만 안타깝게도 이 프로젝트는 다운타운의 다른 지역에 매우 미미한 영향만 미치고 주변 기업들은 계속 디트로이트를 떠났다.

 

그렇다면 결론은 무엇일까?

 

정치적 편향에 자족하고, 경쟁력의 침식을 저지하지 못하는 기존 유사 솔루션들로는, 미국의 죽어가는 도시들을 파멸에서 구하지 못한다는 것이다. 다만 다행스러운 점은 새로운 시장에서 경쟁력을 유지하는 데 필요한 특성을 가진 도시도 많이 존재하고 있다는 점이다. 그리고 이러한 죽어가는 도시의 유일한 희망은 번성하고 있는 도시를 벤치마킹하는 데 있다.

 

미국의 각 도시들의 맞이하고 있는 성쇠에 대해 앞으로 다음과 같은 예측을 내려 본다.

 

첫째, 죽음의 소용돌이에서 벗어난 도시는 정직하고 효율적이며 비즈니스 친화적인 방식으로 도시 기업들을 관리하는 데 전념하는 리더십을 갖출 것이다.

 

대부분 죽어가는 도시는 정치적 편향으로 인해 리더십의 부패를 경험하고 있다. 도시를 성장시키는 데 필요한 경험과 실력을 갖춘 리더십보다는 정치적 편향으로 인한 잘못된 선택을 계속 내렸기 때문이다. 도시와 의회가 비즈니스와 시민의 이익이 교차하는 지점에서 일하는, 부패가 없는 사례로는 아이다호주 보이시, 플로리다주 델레이비치, 캘리포니아주 헌팅턴 비치, 그리고 유타주 프로보가 있다.

 

둘째, 죽어가는 도시를 돌파하는 데 성공하는 도시와 그 리더들은 미래에 도시를 더욱 경쟁력있게 만들 생산적인 기업가 정신 개발에 집중할 것이다.

 

연구에 따르면 새로운 경제를 창출하기 위해 지역의 기존 기업가들에게 20년 동안 베팅한 많은 도시들 중 혜택을 얻은 도시는 소수에 불과했다. 도시는 ‘기업가들의 기대’와 ‘새로운 기업을 장려하는 도시의 노력에 기업가들이 투입할 재원’을 함께 재고해야 한다. 여기에서 핵심은 지역 대학, 기업들 간의 파트너십에 집중하는 것이다.

 

셋째, 학교 및 학제 개혁에 목적을 두는 도시들이 경쟁 우위를 가질 확률이 높을 것이다.

 

이러한 사례 중 하나가 뉴올리언스이다. 뉴올리언스는 학교 개혁을 통해 전반적으로 다른 많은 도시에는 없는 속성을 보여주고 있다. 지속적이고 느리지만 이는 매년 새로운 시도와 개선으로 성과가 기대되고 있다. 캔자스시티는 카우프만 재단이 수행한 학교 개혁 작업을 통해 이와 유사한 경로를 추구하고 있다. 다른 많은 시도가 있었지만, 재단이 우선적으로 시도한 것은 현재 유색 인종 학생의 90%를 등록하는 것이었다. 그리고 지난 해에는 모든 학생들이 대학에 진학하는 첫 번째 12학년 학제인 차터 스쿨을 도입했다. 이로 인한 성과도 현재 나타나고 있는데, 차터 스쿨은 다른 도시로 떠나는 사람들에게 학교가 학생들에게 가르쳐야 할 모든 기본 기술에 더 능숙하다는 신호를 보내고 있다. 학교 관리자는 커리큘럼과 교수법에 대해 훨씬 더 자유롭게 운영 할 수도 있다. 이로 인해 차터 스쿨은 주민들이 떠나지 않고, 그 자녀들이 경제적으로 안정적인 일자리를 갖는데 도움이 되고 있다.

 

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References List :

1. Real Clear Policy. August 18, 2020. Carl Schramm.   Save America’s Dying Cities.
https://issues.org/americas-dying-cities-carl-schramm-revitalizing-competitiveness/

 

2. Economic Studies at Brookings. 2017.   Martin Neil Baily and Nicholas Montalbano.  Clusters and Innovation Districts: Lessons from the United States Experience.
https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/12/es_20171208_bailyclustersandinnovation.pdf
 

3. The Unheavenly City: The Nature and the Future of Our Urban Crisis. Edward C. Banfield.(New York, NY: Little, Brown, and Company.)
https://www.amazon.com/Unheavenly-City-Nature-Future-Crisis/dp/B0006CUBPG

 

4. The American Economic Review 57, no. 3 (1967): 415–426. J. Baumol.  Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis.
https://www.jstor.org/stable/1812111?seq=1

 

5. A History of Future Cities. Daniel Brook, (New York, NY: W. W. Norton & Company).
https://wwnorton.com/books/A-History-of-Future-Cities/

 

6. The Rise of the Creative Class.   Richard Florida.  (New York, NY: Basic Books.)
https://www.basicbooks.com/titles/richard-florida/the-rise-of-the-creative-class/9781541617742/

 

7. The Death and Life of Great American Cities.   Jane Jacobs.  (New York, NY: Vintage.)
https://www.penguinrandomhouse.com/books/86058/the-death-and-life-of-great-american-cities-by-jane-jacobs/

 

8. The City: A Global History. 2005. Joel Kotkin. (New York, NY: Modern Library.)
https://www.penguinrandomhouse.com/books/95242/the-city-by-joel-kotkin/

 

9. Five Cities. The Story of Their Youth and Old Age. 1939. George R. Leighton.   (Boston, MA: Harper & Brothers.)
https://books.google.com/books/about/Five_Cities.html?id=QTA2AAAAIAAJ

 

10. How to Kill a City: Gentrification, Inequality, and the Fight for the Neighborhood. 2018. Peter Moskowitz. (New York, NY: Nation Book.)
https://www.boldtypebooks.com/titles/p-e-moskowitz/how-to-kill-a-city/9781568585246/

 

11. City Life. Witold Rybcznski. (New York, NY: Touchstone,
https://www.amazon.com/City-Life-Witold-Rybczynski/dp/0684825295

 

12. Burn the Business Plan: What Great Entrepreneurs Really Do. Carl J. Schramm. (New York, NY: Simon & Schuster.)
https://www.simonandschuster.com/books/Burn-the-Business-Plan/Carl-J-Schramm/9781476794372

 

13. Great Society: A New History. Amity Shlaes. (New York, NY: HarperCollins.)
https://www.harpercollins.com/products/great-society-amity-shlaes?variant=32206254276642

 

14. The Future Once Happened Here: New York, DC, LA, and the Fate of America’s Big Cities. Fred Siegel, (San Francisco, CA: Encounter Books.)
https://www.encounterbooks.com/books/the-future-once-happened-here-new-york-d-c-l-a-and-the-fate-of-americas-big-cities/



Can America’s Dying Cities Be Saved?

 

A city shrinking to a shadow of its once-bustling prosperous self is difficult to understand. Buffalo once ranked with New York, Philadelphia, and Boston as among the wealthiest cities per capita in America. The coming of the railroad in the 1860s allowed Cleveland, Chicago, Dallas, Denver, and St. Louis to become wealthy too.  In the early twentieth century, Detroit was emblematic of how a paradigm shift in technology could radically change the destiny of a city. Specifically, when Henry Ford combined the internal combustion engine with the assembly line, he realized his dream of making automobiles a game-changing mass-produced consumer product. In the 1920s, Detroit became the nation’s fastest-growing city and one of the wealthiest. George Eastman’s impact on Rochester, New York, was similar. His breakthroughs in chemistry, manufacturing, and marketing allowed anyone to capture “Kodak moments.” This turned his hometown into a technology center that later birthed Xerox, which helped kick-start Silicon Valley.

 

In the 1970 U.S. Census, St. Louis became the first city to have 25% fewer residents than it had twenty years earlier, in 1950.  By 1980, the systematic loss of population in larger cities had gathered such momentum that nine cities were at least 25% smaller than they had been in 1960. The trend has since continued without interruption. In 2010, 17 cities were at least 25% below their residential high-water marks. And of course, many have lost even larger numbers: Detroit today is home to just 44% of its 1960 population.

 

In each of these 17 formerly-much-larger cities, population loss has been accompanied by a near doubling of the population living in poverty, with none of them having less than 20% of their residents living below the federal poverty standard. Data from the 2020 census are likely to show that this count has now increased to at least 20 such cities. Like Detroit and Rochester, each will have lost at least a quarter of its population in the past five decades and, of residents remaining, at least a fifth will be living in poverty.

 

We call these “dying cities” because there is no evidence that anyone has devised any effective interventions that can reverse their downward course. The nation has actively pursued “urban renewal” and “slum clearance” since the Great Depression, as well as “innovation hubs” and “tech corridors” more recently. Yet, none of these consciously devised revitalization solutions has stemmed decay in any significant way.

 

Why is this?

 

According to Carl Schramm, a noted entrepreneurism expert, “To survive and thrive in modern market democracies, cities must be resilient. Above all, they must be able to respond to

 

- transformational changes in the structure of the economy,
- creative destruction caused by technological innovation,
- evolving labor markets, and
- competition from a globalized economy.

 

For instance, economic dependence on a single industry is a well-known danger. The effects on Detroit of rising global competition in automobile manufacturing have been apparent for at least five decades.”

To avoid this fate, cities that survive and thrive create new businesses as fast or faster than they lose them. But, equally important, they must be able to maintain a good quality of life for their citizens, so residents want to stay and participate in their city’s evolution and future.

 

This means that cities must not only be economically flexible; they must be politically creative as well, so they can respond to changing pressures and opportunities required for good governance. For instance, the key roadblocks to improved policing are typically police unions and, “The greater the political pressure for reform, the more defiant the unions often are in resisting it - with few city officials, including liberal leaders, able to overcome their opposition.”

 

Another factor is the dismal performance of public schools. If a city’s schools produce students deficient in math and science, its future workforce can never be competitive. This sad reality is the result of decisions made in the 1960s by many mayors who traded away control of schools to teachers’ unions.  As with the power of the police unions, teachers have been allowed to set work rules and enjoy immunity from the consequences of their own poor performance.

 

This problem goes still deeper, to the heart of what it takes to make a city financially and fiscally healthy over the long haul. The quality of urban life depends on the delivery of a wide variety of public services.  That means safe streets and good schools, as well as the provision of clean water, collection of trash, delivery of firefighting and emergency services, and maintenance of sewers, sidewalks, and bridges. Unfortunately, the cost of offering good public services tends to increase over time. But due to restrictive work rules and politics, those increases have not been offset by productivity gains, which are the norm in the private economy,

 

The implications for cities are obvious. They need vibrant and growing innovative private sectors, to assure a growing tax base. But, equally important, they need the political flexibility to reform public sector services, or they will become financially unsustainable. The political history of twentieth-century cities helps explain how some cities maneuvered themselves into this political dead end that robs them of the capacity to meet the evolving needs of their citizens.

 

The power of unions is a central obstacle. As mayors allowed unionization of municipal workers, they magnified the inefficiencies for which public agencies are famous.  In return, mayors latched on to a permanent source of campaign contributions from public-sector unions, and that profoundly changed the balance of power in municipal politics. City employees acquired an immense and permanent advantage over taxpayers. The costs of schools that cannot produce an internationally competitive workforce with basic skills, coupled with inflexible perpetual pressure on city budgets largely related to generous employee compensation and benefits, are directly responsible for the inability to institute reforms that might reverse the exodus of both businesses and residents.

 

Another problem is taxes. It has long been a tenet of municipal finance that residents so love their cities that they are largely indifferent to their taxes. This is belied by the experience of the past two decades, which has overwhelmingly shown that taxpayers around the nation are highly sensitive to comparative tax burdens. The upcoming census will show significant out-migration from high-tax cities into surrounding, lower tax, counties, in addition to migration from high-tax states to those with no income taxes. But despite falling populations, downsizing public workforces is often politically impossible due to long-term collective bargaining agreements that protect workers from layoffs.  New York State, for example, employs 316 public workers per 10,000 citizens while Florida’s ratio is 213; Rochester employs 17 municipal workers for every 1,000 residents while Tampa, nearly twice its size, employs only 11.

 

Dying cities also suffer from long-term political trends that have robbed them of ideological diversity.  Beginning with the Roosevelt administration, and progressing through the Johnson presidency and to the present day, as cities have needed to increase taxes to accommodate the growing cost of public services, they have also become increasingly dependent on federal grants and revenue sharing.  Both of these trends have favored and been favored by Democrats. So, unsurprisingly, that party has monopolized City Hall in many cities: St. Louis has not had a Republican mayor for 71 years, Philadelphia for 68, Detroit for 63, Baltimore for 53.

 

Whatever one’s political views, the dangers of political monoculture should be apparent. Ideological diversity is the lifeblood of democratic problem-solving. Long-term political monopoly has rebuffed dissent and prevented cities from challenging entrenched interests to explore a wider range of ideas to reverse their declining populations, business base, and quality of life.

 

Before the Roosevelt years, most mayors came from the ranks of men who owned businesses. The business experience proved useful to mayors, who had to act as managers when cities were self-sustaining and a city’s tax revenues had to cover its expenses. Replacing that political monopoly with another which largely lacked the experience of working in business has meant the loss of a range of sensibilities that must be a part of a city’s long-term success.

 

And, as fiscal dependency on Washington grew, political options were further reduced, because federal monies were accompanied by regulations that substantially reduced the discretion of mayors to manage traditional municipal services such as education, public health, hospital construction, policing, caring for the poor, transportation, and housing. Since the 1960s, a principal responsibility - often, the most important responsibility - of every city mayor has been to petition the federal government for funds. Notably, in 2018, the once wealthy and self-financing city of Buffalo received 42% of its budget from state and federal funds.

 

This lack of flexibility coupled with an ideological monoculture made it virtually impossible for city leaders to respond to multiple waves of technology changing the world around them.  Consider just four of these.

First, the Interstate Highway System. By 1980 when only half of the federal highway system was completed, Americans were driving twice as many miles as in 1956.  High-speed roads led to the production of much faster, more comfortable, and safer cars. Suddenly, faraway places were more accessible.  A trip from Philadelphia to Jacksonville became a comfortable 12-hour drive.

 

Second, the jet engine transformed commercial aviation.  Demand for U.S. domestic air travel soared from about 4 million passenger trips per year in 1960 to more than 775 million in 2018. Today, budget fares from Philadelphia to Jacksonville can cost less than $100 each way. This cheap air service began to facilitate the decision to move to southern and southwestern cities, with much lower tax burdens.  Commuting back two-hour flight to see family, or to work, became “acceptable.”

 

A third transformative technology that disrupted the competitive position of cities in the Northeast and upper Midwest was air conditioning.  The invention of air conditioning made steamy southern cities, and dry desert environments, livable and workable.  In 1955, fewer than 2% of U.S. homes had air conditioning, but by the end of the 1970s more than half, mostly in the South, did.

 

And fourth, the technology that continues to rearrange America’s economic geography more than any other is the internet, with its capacity to create professional and social networks that are entirely independent of geography. Now, at virtually no cost, high schoolers in West Virginia or Sri Lanka can form ambitions about careers with no proximate role models. They can learn the needed skills and develop supportive social circles that yield income and wealth in real or virtual space.  If cities exist and thrive in great part because of the network effects resulting from people’s proximity to one another, then the internet potentially threatens this fundamental raison d’etre.  And the rapid social and economic adaptation forced by COVID-19 is simply accelerating this threat.

Amid these powerful forces pushing against the growth and very survival of many cities are a number of strategies for reinvigorating urban economies and livelihoods. The most commonly encountered strategy is to try to invent a new industrial cluster - often modeled on a city’s once prosperous past. Michael Porter of Harvard Business School proposed the process: a city first discerns an unattended frontier of technology and then induces local entrepreneurs to develop a cluster of complementary companies that can develop a new market.

 

In aspiring to become home to more start-ups, many cities have turned to another strategy. Twenty years ago, the urban planning scholar Richard Florida wrote that troubled cities could recruit an imagined group of untethered college graduates, artisans, and designers - called the “creative class” - to jumpstart local economies. He continues to advise cities hoping to attract new residents from this demographic by redeveloping former industrial neighborhoods and making old factory space into loft apartments, studios, and shops.

 

But no city that has lost most of its historic industrial base has been able to create the tens of thousands of new jobs necessary to revitalize its economy by turning to outside creative talent. Research suggests that the so-called creatives being recruited are much more likely to be artists opening galleries or lifestyle entrepreneurs running microbreweries, than tech inventors who build companies that employ thousands to manufacture and supply important products to national and world markets.

 

Schramm also mentioned four other futile approaches that many cities have tried:

 

- Building light-rail systems, to make it easier for more people to get to and from jobs but also as an emblem of the city’s commitment to environmental sustainability.

 

- Building downtown sports venues aimed at reshaping a city into a tourist destination. Even cities that have built museums, aquariums, and other attractions near new stadiums have experienced no discernible change in their overall economies.

 

- Merging a dying city with wealthier surrounding suburbs, thereby enlarging the city’s tax base. But 50 years of consolidation efforts by cities looking for more tax revenue have failed in almost every instance. And,

 

- Enlisting the help of deep-pocketed “hometown champions.” History suggests that even truly admirable rejuvenation efforts by local champions are unlikely to have a long-term impact. In 1977, Ford Motor Company led an immense effort to restore downtown Detroit. Unfortunately, the project had minimal spillover effects in other parts of downtown, and surrounding businesses continued to leave.

 

So, what’s the bottom line?

 

Content with comfortable political monocultures and unable to abandon the same tired solutions that have failed to arrest the erosion of competitiveness, America’s dying cities are doomed. From a national perspective, the good news is that there are plenty of cities that have the very traits needed to stay competitive in new markets that they are helping to shape. And the only hope for America’s “long-troubled cities” seems to be emulating these thriving cities.

 

Given this trend, we offer the following forecasts for your consideration.

 

First, cities that emerge from a death spiral will have leadership dedicated to managing their municipal enterprise in honest, efficient, and business-friendly ways.

 

Most dying cities have experienced similar to Baltimore’s, whose last two mayors and recent police chief have gone to prison for corruption. One reason is that most big-city mayors have no business background. As a result, few know how to manage complex organizations, including the challenge of minimizing opportunities for graft. Corruption-free cities where mayors and city councils are experienced in working the intersection of business and citizen interests include Boise, Idaho; Delray Beach, Florida; Huntington Beach, California; and Provo, Utah.

 

Second, mayors and other urban leaders who succeed in turning around dying cities will focus on developing productive entrepreneurship that will make their cities more competitive in the future.

 

However, research shows that after two decades of betting on local entrepreneurs to generate new economies, few cities have benefited from their investment. Mayors should rethink their expectations of entrepreneurs and the resources they provide to the town’s efforts to encourage new firms.  Emphasis should be focused instead on building partnerships with local engineering schools and firms.  Research by Carl Schramm shows that persons with engineering educations and experience are responsible for starting the majority of new firms that survive and create demand for new jobs.

 

Third, dying cities that turn themselves around will create incentives for residents, especially racial and ethnic minorities, to become owners of local businesses.

 

In this regard, Schramm points to the much-maligned Trump Tax Bill of 2017. It established “opportunity zones,” a long-neglected policy innovation that uses tax incentives to attract new businesses and property restoration in center cities, for example through relocation of factories from suburban industrial parks to commercially depressed downtowns, and new housing investments proximate to relocating factories.  Many cities are already working to build out opportunity zones. San Jose, Nashville, San Diego, and Houston are among those in the lead. In the wake of this spring’s demonstrations, the government will probably make even more resources available to encourage entrepreneurship in neglected downtowns. Although this latest iteration of opportunity zones has not been in place long enough to assess its impact, the Urban Institute has noted that its success will significantly depend on the inclusion of local residents in implementation, a commitment to transparency in reporting on how dollars are being spent, and a focus on projects that meet local needs.  And,

 

Fourth, cities that demonstrate serious purpose in school reform will have a great competitive advantage.

 

One such example is New Orleans, which is in the midst of becoming the nation’s first nonprofit, all-charter district. Although the performance of New Orleans’s schools still leaves much to be desired, overall they now display an attribute absent from many other cities: continual, albeit too slow, year-after-year improvement. Kansas City is pursuing a similar path, supported in part by school reform work carried out by the Kauffman Foundation. Among other efforts, the foundation built a model charter school that now enrolls 90% of students of color and last year graduated its first 12th-grade class - with every student going on to college. Nearly half of Kansas City’s K-12 students are now in nonprofit charter schools, and performance is on the rise. Charter schools signal to those fleeing other cities that their students are more competent in all the basic skills schools are expected to teach. But that’s not all. School managers are free to operate with much greater freedom of curriculum and teaching methods. Parents of children in charters have the same market power as parents with children in private schools. They are able to shop for the best schools as they determine standards of success. Therefore, charter schools can help give cities a competitive advantage.

 

** References

1. Real Clear Policy. August 18, 2020. Carl Schramm.   Save America’s Dying Cities.
https://issues.org/americas-dying-cities-carl-schramm-revitalizing-competitiveness/

 

2. Economic Studies at Brookings. 2017.   Martin Neil Baily and Nicholas Montalbano.  Clusters and Innovation Districts: Lessons from the United States Experience.
https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/12/es_20171208_bailyclustersandinnovation.pdf

 

3. The Unheavenly City: The Nature and the Future of Our Urban Crisis. Edward C. Banfield.(New York, NY: Little, Brown, and Company.)
https://www.amazon.com/Unheavenly-City-Nature-Future-Crisis/dp/B0006CUBPG

 

4. The American Economic Review 57, no. 3 (1967): 415–426. J. Baumol.  Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis.
https://www.jstor.org/stable/1812111?seq=1

 

5. A History of Future Cities. Daniel Brook, (New York, NY: W. W. Norton & Company).
https://wwnorton.com/books/A-History-of-Future-Cities/

 

6. The Rise of the Creative Class.   Richard Florida.  (New York, NY: Basic Books.)
https://www.basicbooks.com/titles/richard-florida/the-rise-of-the-creative-class/9781541617742/

 

7. The Death and Life of Great American Cities.   Jane Jacobs.  (New York, NY: Vintage.)
https://www.penguinrandomhouse.com/books/86058/the-death-and-life-of-great-american-cities-by-jane-jacobs/

 

8. The City: A Global History. 2005. Joel Kotkin. (New York, NY: Modern Library.)
https://www.penguinrandomhouse.com/books/95242/the-city-by-joel-kotkin/

 

9. Five Cities. The Story of Their Youth and Old Age. 1939. George R. Leighton.   (Boston, MA: Harper & Brothers.)
https://books.google.com/books/about/Five_Cities.html?id=QTA2AAAAIAAJ

 

10. How to Kill a City: Gentrification, Inequality, and the Fight for the Neighborhood. 2018. Peter Moskowitz. (New York, NY: Nation Book.)
https://www.boldtypebooks.com/titles/p-e-moskowitz/how-to-kill-a-city/9781568585246/

 

11. City Life. Witold Rybcznski. (New York, NY: Touchstone,
https://www.amazon.com/City-Life-Witold-Rybczynski/dp/0684825295

 

12. Burn the Business Plan: What Great Entrepreneurs Really Do. Carl J. Schramm. (New York, NY: Simon & Schuster.)
https://www.simonandschuster.com/books/Burn-the-Business-Plan/Carl-J-Schramm/9781476794372

 

13. Great Society: A New History. Amity Shlaes. (New York, NY: HarperCollins.)
https://www.harpercollins.com/products/great-society-amity-shlaes?variant=32206254276642

 

14. The Future Once Happened Here: New York, DC, LA, and the Fate of America’s Big Cities. Fred Siegel, (San Francisco, CA: Encounter Books.)
https://www.encounterbooks.com/books/the-future-once-happened-here-new-york-d-c-l-a-and-the-fate-of-americas-big-cities/


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